مفاهیم اقتصادی به زبان ساده؛ بودجه سالانه کشور و جایگاه صادرات نفت و درآمد نفتی – قسمت چهارم
اکثر کشورهای نفتی معمولا درآمد حاصل از صادرات نفت خام خود را مستقیما در داخل کشور هزینه می کنند. مطالعات انجام شده موید آن است که معمولا در کشورهای نفتی میزان مداخله دولت در اقتصاد بیش از کشورهای غیرنفتی است. دلیل این مسئله آن است که در اغلب کشورهای نفتی از جمله ایران درآمد نفت از طریق دولت هزینه می شود. وقتی درآمد نفت افزایش یابد، بوروکراسی بزرگتری برای هزینه کرد آن ها لازم می شود. علاوه بر آن با افزایش درآمد نفت سودای توسعه با سرعت بیشتری در ذهن سیاست مداران رسوخ می کند. البته نباید فراموش کرد که چنین اقداماتی می تواند در کوتاه مدت – یعنی بازه زمانی مورد علاقه سیاست مداران – محبوبیت ایجاد کند. نکته جالب توجه آن است که در بسیاری مواقع نرخ رشد مطالبات بیش از نرخ رشد درآمد نفت می شود که پیامد آن کسری بودجه است.
در ادامه بحث درآمد های نفتی و صادرات نفت در مفاهیم اقتصادی اینبار به چگونگی هزینه کرد درآمد های نفتی در ساختار دولتی و جکومتی ایران و برنامهریزی های متداول در این زمینه خواهیم پرداخت، با نت نوشت همراه باشید.
چگونگی هزینه کرد درآمدهای نفتی
عمدتا سه روش برای هزینه کرد درآمدهای نفتی پیشنهاد شده است که عبارتنداز:
۱- هزینه کرد درآمد صادرات نفت از اقتصاد
۲- جداکردن درآمد صادرات نفت از اقتصاد
۳- توزیع مستقیم میان مردم
۱- هزینه کرد درآمد نفت در اقتصاد
اکثر کشورهای نفتی معمولا درآمد حاصل از صادرات نفت خام خود را مستقیما در داخل کشور هزینه می کنند. مطالعات انجام شده موید آن است که معمولا در کشورهای نفتی میزان مداخله دولت در اقتصاد بیش از کشورهای غیرنفتی است. دلیل این مسئله آن است که در اغلب کشورهای نفتی از جمله ایران درآمد نفت از طریق دولت هزینه می شود. وقتی درآمد نفت افزایش یابد، بوروکراسی بزرگتری برای هزینه کرد آن ها لازم می شود. علاوه بر آن با افزایش درآمد نفت سودای توسعه با سرعت بیشتری در ذهن سیاست مداران رسوخ می کند. البته نباید فراموش کرد که چنین اقداماتی می تواند در کوتاه مدت – یعنی بازه زمانی مورد علاقه سیاست مداران – محبوبیت ایجاد کند. نکته جالب توجه آن است که در بسیاری مواقع نرخ رشد مطالبات بیش از نرخ رشد درآمد نفت می شود که پیامد آن کسری بودجه است.
رایج ترین راه برای هزینه کرد منابع حاصل از درآمد نفت افزایش هزینه های جاری و گسترش بوروکراسی دولتی است در حالی که باید درآمد نفت صرف فعالیت های عمرانی گردد و از هزینه کرد آن در جهت هزینه های جاری خودداری شود. دلیل آن نیز این است که منافع حاصل از تخصیص پول به هزینه های جاری تنها به افراد این نسل منتقل می گردد و نسل های دیگر از آن بهره مند نمی شوند اما انتظار می رود منافع حاصل از پروژه های عمرانی به بهبود زندگی چندین نسل کمک کند. متاسفانه این امر تا کنون محقق نشده و کماکان از محل درآمد نفت در جهت رفع هزینه های جاری استفاده می شود. مصرف درآمد نفت در هزینه های جاری موجب می شود تا نوسانات قیمت نفت مستقیما به بودجه دولت منتقل گردد در حالی که بودجه جاری دولت قابیلت انعطاف اندکی دارد چرا که بخش عمده آن صرف دستمزد کارمندان دولت و هزینه های جاری دستگاه های دولتی می شود.
گزینه دیگری که در هزینه کرد درآمد صادرات نفت مورد توجه قرار می گیرد، استفاده در پروژه های عمرانی است. در این موارد دولت دست به تاسیس کارخانه های عظیم مثل فولاد، مس، پتروشیمی و یا پروژه های راه سازی، سدسازی و غیره می زند و تلاش می کند تا به زعم خود یک جهش در توسعه کشور ایجاد کند. این شیوه برای بسیاری از سیاست مداران که تمایل دارند نقشی ممتاز در تاریخ پیدا کنند و تاسیس بناها و صنایع بزرگ یادآور نام آن ها شود، جذابیت ویژه ای دارد. ایجاد زیربناها و زیرساخت ها بنا به فرض اثرات جانبی مثبت بر فعالیت های بخش خصوصی دارد و مکمل فعالیت تولیدی آن ها خواهد بود. اما باید در عین حال هشیار بود که این شیوه از هزینه کرد می تواند محملی برای ورود دولت در عرصه هایی گردد که بخش خصوصی باید خود متولی انجام آن شود. جایگزینی دولت به جای بخش خصوصی تبعات مختلفی برای این شیوه از سرمایه گذاری دارد.
رایج ترین پیامدی که برای این مسئله قابل تصور است آن است که توجیه اقتصادی اولین قربانی برای تصمیم گیری در مورد چگونگی انجام سرمایه گذاری است. هر گاه دولت قصد آن داشته باشد تا سرمایه گذاری انجام شود فشارهای مختلفی از سوی بخش های مختلف حکومت و جامعه خصوصا از جانب نمایندگان مجلس وارد می شود تا این سرمایه گذاری در شهرهای خاصی انجام شود. این امر می تواند اشتغال و رونق در آن منطقه ایجاد کند و نماینده وقت را موفق جلوه دهد. لذا همواره یک جریان رایزنی فشرده و شدیدی میان مجلس و دولت برای انجام سرمایه گذاری وجود داشته است. در این موارد معمولا توجیه اقتصادی طرح ها فدا می شود و یا به نحوی انجام می شود که طرح مذکور در منطقه مورد نظر حتما توجیه داشته باشد. علاوه بر آن اقسام توجیهات غیراقتصادی نظیر ملاحظات امنیتی نیز وارد می شود تا جهت گیری سرمایه گذاری را تعیین کند. نتیجه طبیعی این وضعیت عدم تخصیص منابع به صورت کارا است. سرمایه گذاری ها در جاهای نامناسبی انجام می شود که بازده قابل توجهی به دنبال ندارد. پیامد این وضعیت آن است که صنایعی ایجاد می شود که فعالیت آن ها فاقد توجیه اقتصادی است. آن گاه تلاش می شود با فشار بر مسئولین و کسب حمایت دولت و با هزینه ملت، این صنایع غیراقتصادی سرپا نگه داشته می شوند. به عنوان مثال چندین فرودگاه در کشور ساخته شده که ساخت آن ها توجیه اقتصادی نداشته است. لذا پس از افتتاح به دلیل عدم استقبال از خدمات هوایی در معرض تعطیلی قرار گرفته است. متاسفانه کار به اینجا ختم نمی شود. فشارهای سیاسی اینک متوجه مسئولین هواپیمایی می شود تا بلیط پرواز به این مناطق کمتر از مقدار واقعی تعیین شود و سوبسیدی بابت این پروازها داده شود و یا از مسئولین اجرایی خواسته می شود تا شرکت های هواپیمایی را ملزم کنند تا هر هفته به رغم نبود مسافر به میزان کافی، پروازهایی را به این فرودگاه ها انجام دهند تا فرودگاه به تعطیلی کامل کشیده نشود. بر اساس داده های سایت سازمان سیا، در سال ۲۰۱۳ تعداد فرودگاه های ایران ۳۱۹ و تعداد فرودگاه های ایتالیایی ۱۲۹ عدد است. باید توجه داشت که درآمد سرانه ایتالیا حداقل ۴ برابر ایران و مساحت آن تقریبا مشابه ایران ( بدون احتساب دو کویر) است. همین شاخص سرانگشتی نشان می دهد که ساخت این تعداد فرودگاه در ایران توجیه اقتصادی نداشته است. اخیرا معاون وزیر راه اظهار داشته که در ایران تنها سه فرودگاه مشهد، امام خمینی و مهرآباد توجیه اقتصادی دارند و مابقی زیان ده هستند. حتی وقتی که سرمایه گذاری های درستی صورت می گیرد این انتظار که دولت هیچ پولی بابت ارائه خدمت از جامعه دریافت نکند موجب می شود که هزینه استفاده از امکانات مذکور یا صفر در نظر گرفته می شود و یا آنقدر کم قیمت گذاری می شود که کفاف حفظ و نگهداری آن را نمی دهد. لذا به مرور زمان دچار فرسایش می شود و کیفیت خدمات مذکور در طی زمان افت قابل توجهی می کند. گسترش اتوبان ها و به طور کلی شبکه حمل و نقل مثال رایجی از این مسئله است. این قبیل سرمایه گذاری ها زیرساخت لازم برای توسعه را فراهم می کنند اما به طور طبیعی دچار استهلاک می شود. اگر دولت در اخذ عوارض برای نگهداری این امکانات تعلل کند و یا به دلایل مختلف از این اقدام خودداری کند، طبیعتا هزینه حفظ و نگهداری به دوش دولت می افتد. با توجه به این که دولت معمولا از نظر بودجه در تنگاست و محدودیت های مالی متعددی دارد، این اقدام مغفول می افتد.
هزینه کرد درآمد نفت در صنایع بزرگ در مراحل اولیه توسعه امر مفیدی است و زمینه رشد اقتصاد را فراهم می کند کما اینکه صنایع مهمی در دوره رضا شاه توسط دولت ایجاد شد اما در مراحل بعدی توسعه اصرار دولت بر این قبیل فعالیت ها رقابت نابرابری میان بخش خصوصی و دولتی ایجاد می کند به طوری که بخش خصوصی معمولا تمایلی برای حضور در عرصه هایی که دولت در آن وارده شده ابراز نمی کند. دولت ها در ایران با گشاده دستی قوانین را به نحوی تغییر می دهند که تداوم فعالیت های تحت پوشش را فراهم سازند. همچنین دولت رانت های مختلفی در اختیار بنگاه های تحت پوشش قرار می دهد که بخش خصوصی فاقد آن خوهد بود. در این صورت فضای رقابت میان بخش خصوصی و دولتی نابرابر و عملا غیرممکن خواهد بود.
حال فرض کنید که دولت بخواهد درآمد صادرات نفت را به یکی از اشکال هزینه جاری یا هزینه عمرانی هزینه نماید.
مشکلی که در اینجا پیش می آید آن است که درآمد ارزی به دلار است اما دولت برای هزینه های خود نیازمند ریال است. لذا مسئله تبدیل ارز حاصل از صادرات نفت به ریال مطرح می شود. در اینجا سیاست ارزی و سیسات مالی به هم پیوند می خورد. وقتی درآمد نفت کم است دولت می تواند از بانک مرکزی بخواهد که ارز مذکور را در بازار ارز به فروش برساند. بانک مرکزی نیز معمولا به تدریج ارز مذکور را در بازار ارز به فروش می رساند و معادل آن ریال دریافت می کند و در اختیار دولت قرار می دهد. وقتی درآمد نفتی دولت زیاد باشد، فروش مازاد درآمد ارزی نسبت به روال گذشته معمولا با مشکل روبرو است. اگر بانک مرکزی مازاد درآمد ارزی مذکور را به بازار ارز وارد کند این مشکل ایجاد خواهد شد که نرخ ارز در بازار آزاد کاهش خواهد یافت چرا که عرضه ارز افزایش یافته است. وقتی نرخ ارز در بازار ارز کاهش یابد، درآمد ریالی مورد انتظار از فروش آن حجم از درآمدهای ارزی محقق نخواهد شد. به تعبیر دیگر اگر قبلا در بازار ارز ۱۰۰ میلیارد دلار به قیمت ۸۰۰ تومان فروخته می شد و بانک مرکزی ۸۰ هزار میلیارد تومان دریافت می کرد حال که ۱۵۰میلیارد دلار وارد بازار ارز کرده، نرخ ارز به ۷۰۰ تومان کاهش می یابد. اینک درآمد ریالی دولت با احتساب ارز ۷۰۰ تومانی، ۱۰۵ هزار میلیارد تومان خواهد شد. در حالی که دولت انتظار داشته است تا درآمد ریالی اش معادل با ۱۵۰ میلیارد دلار ضربدر ۸۰۰ تومان یعنی ۱۲۰ هزار ملیارد تومان گردد. حال اگر درآمد ارزی دولت که چندین میلیارد دلار است را وارد این محاسبه کنیم متوجه می شویم که تفاوت مذکور بسیار جدی و حیاتی خواهد بود. دولت برای اینکه همان مقدار ریال دریافت کند باید ارز بیشتری به فروش برساند که این اقدام خود نرخ ارز را کمتر خواهد کرد.
علت این که دولت نمی تواند مازاد درآمد ارزی را در بازار با همان قیمت به فروش برساند آن است که تقاضای ارز در بازار ارز افزایش نیافته است. تقاضای ارز نیز عمدتا تابعی از تقاضای برای واردات است. اگر در اقتصاد محدودیت های تجاری اعمال شود و اقلام محدودی بتواند وارد اقتصاد گردد، طبیعتا تقاضا برای اقلام مذکور محدود خواهد بود. همچنین اگر تا حد زیادی در سال های قبل واردات صورت گرفته باشد و جامعه تقاضایی برای واردات بیشتر نداشته باشد، امکان افزایش تقاضا برای ارز وجود نخواهد داشت.
دولت برای اینکه از تفاوت ریالی گفته شده متضرر نگردد معمولا ناچار می شود تا بخشی از درآمد ارزی خود را در اختیار بانک مرکزی قرار دهد و معادل آن ریال دریافت کند. در واقع بانک مرکزی درآمد ارزی مذکور را در خالص دارایی های خارجی خود وارد کرده و به این وسیله پایه پولی خود را منبسط می کند. همان طور که قبلا گفته شد انبساط پایه پولی موجب بسط حجم پول و گسترش نقدینگی در جامعه می شود که می تواند تورم را افزایش دهد. با توجه به توضیحات داده شده مشخص شد که در دوران رشد درآمدهای نفتی با توجه به مکانیزم مذکور که همواره در اقتصاد ایران فعال بوده، تورم افزایش یافته است. متاسفانه تورمی شدن اقتصاد منحصر به دوران افزایش درآمد نفت نیست. همانگونه که قبلا نیز اشاره شد در دوران کاهش درآمد صادرات نفت ، دولت بخشی از درآمد خود را از دست م یدهد. طبیعتا نمی تواند هزینه های خود را خصوصا در سرفصل هزینه های جاری به همان میزان کاهش دهد. لذا دچار کسری بودجه می شود. مکانیسم متداول جبران کسری بودجه استقراض از بانک مرکزی است که خود موجب انبساط پایه پولی و افزایش حجم نقدینگی می شود که می تواند افزایش نرخ تورم را در پی داشته باشد. لذا در دوران کاهش قیمت نفت نیز اقتصاد ایران با مشکل تورم روبرو می گردد. به این ترتیب تورم به صورت مزمن هم در دوران رونق و هم در دوران رکود درآمدهای ارزی گریبانگیر اقتصاد ایران است.
